2014年MPA联考公共管理基础笔记第九章

　　第九章 公共组织的文化与伦理

　　一、组织文化

　　组织文化是组织内部一种共享价值观体系，是特定价值、信念、情感、态度和道德规范的总和。

　　1、特征：

　　①组织文化是组织成员的共同认知系统。

　　②组织文化是组织成员都认可的性行为方式。

　　③组织文化是隐含在价值观背后的基本假设系统。

　　④组织文化是组织成员的心理契约。

　　2、类型：强文化与弱文化

　　按照对成员影响力的大小，可分为强文化与弱文化。强文化是拥有并广泛共享基本价值观的组织文化。一个组织文化的强弱，取决于组织的规模、历史、成员的流动性和文化起源的强烈程度。

　　3、作用(功能)：①导向 ②凝聚 ③激励 ④约束规范 ⑤辐射作用。

　　4、结构：

　　A、三个层次来源安通学校

　　①器物层--是组织文化的表层部分，它是形成制度层和精神层的必要条件;

　　②制度层--是组织文化的中间层次，是指对组织及其成员行为产生约束影响的规范性部分，它集中体现了组织文化的物质层及精神层对组织及其行为的要求;

　　③精神层--则主要是指组织的全体成员共同信守的基本理念、价值标准、职业道德及精神面貌，它是组织文化的核心。

　　B、四个层次：

　　①理念层--是组织的核心价值观、理念、精神、愿景等;

　　②制度层--方针、模式、内部机制、规章制度;

　　③行为层--组织形象、口号、礼仪、仪式等外化的活动;

　　④物质层--在产品和服务等方面体现出的组织文化要素。

　　C、三个层次：

　　①外显(物)(隐含的基本假设的外在表现)

　　②共同拥护的价值观(隐含的基本假设的外在表现)

　　③隐含的基本假设(隐藏在感知中)

　　二、行政文化

　　行政文化是在行政实践活动基础上形成，并直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态，其核心为行政价值取向。作为一种心理、道德和精神现象和状态，它是在行政活动与行政关系中形成和反映的，因而具有历史性、阶级性、民族性、变动性、连续性等特征。

　　1、行政文化的关系构成

　　任何行政关系均由行政主体与行政客体组合而成，由于主客体双方在行政关系中的不同地位，从而形成不同的文化形态。

　　①主体行政文化。主体行政文化是指行政管理过程中，实际拥有和行使行政权力的个体或组织的行政意识。其核心是对行政权力性质的确认、维护和使用，它直接决定着特定行政文化的本质属性与基本特征，是构成特定行政关系的主导因素。

　　②客体行政文化。客体行政文化是指行政管理过程中，不直接行使国家行政权力并作为行政管理对象的个人、群体和组织的行政意识，其核心是对行政主体行为的合理性的评价，其评价标准会因各自利益的不同而呈现多样性。当行政客体认为行政主体行为合理时，易与主体形成同一性的行政文化。相反，一旦行政主体行为被行政客体评价为不合理时，就会造成行政文化主客体间的异质性，甚至带来意识形态的危机。因此，客体行政文化虽不居于主导地位，但仍具有不可忽视的作用。

　　2、行政文化的发生性构成。

　　行政文化的发生一般经过行政心态、行政意志、行政规范和行政评价等四个阶段，它们是行政文化发生性构成的基本要素。

　　①行政心态。行政心态形成于行政活动的起始阶段。行政心态是人们对具体行政活动所持的情绪、感知方式与态度的总和，有三个特征：一是产生的自发性、非理性;二是表现的不稳定性;三是影响的潜在性。

　　②行政意志。行政意志是人们决心达到某种行政目的而产生的状态，是行政心态上升到理性的强化结果。行政意志有行政观念与行政行为倾向两种形式，它是人做出某一行政行为时在对错之间、善恶之间、道德与非道德之间进行的选择。因此，行政意志有着自主性、目标性，是人的主观能动性的重要体现。

　　③行政规范。行政规范作为确定或指导各种行政关系、行政活动的标准和规则，既是行政意志的最集中体现，也是行政意志转化为行政实践后的合理性成果。其表现形式包括成文规范，也包括行为规范或典范。行政规范的特性有三：一是协调性;二是原则性;三是外在控制性。

　　④行政评价。行政评价是特定意识形态下，人们对社会实际存在或可能发生的各种行政行为所作的价值判断。行政评价一般分为社会评价与自我评价两种形式。社会评价既包括一定社会集团有意识、有目的地通过舆论工具所传播的正式社会舆论，也包括人们自发产生并自然传播的民间舆论。自我评价主要借助于内心信念或主观意志的作用，在评价中，个体自身既是评价者，又是被评价者。

　　3、行政文化的特殊功能

　　①对内向性行政的作用。内向性行政即行政者对其机关内部事务的管理活动。

　　A、对行政组织形式的影响。任何具体的行政组织形式都是人们选择的结果，其中不仅客观存在的管理需要、行政条件和资源善制约着人们的选择，而且行政主体对行政方式、组织制度和管理模式的认同与否亦决定着这一选择。

　　B、对行政观念的影响。在行政活动中，人的心理活动、道德要求和精神状况始终起着重要作用。行政文化因自身性质的不同，会对实践作正确的或错误的指导，也会对客观现实作真实的或扭曲的反映，更会对行政观念的内涵作科学的或荒谬的解释。

　　C、对行政风气的影响。一个国家、一个行政组织或人员，拥有什么样的行政风气，往往受到文化环境的制约以及历史、现实文化的影响。符合并能反映社会发展规律的行政文化，不仅能在观念层次上引导良好的行政风气，而且能在人的心理与日常行为方式发生作用。

　　②对外向性行政的作用。外向性行政即行政者对国家事务和社会公共事务的管理活动。

　　A、廉洁行政的保障。廉洁行政是社会利益的集中体现，也是行政组织得以有效动作和长期存在的根本所在。廉洁行政的保障，离不开法治，更离不开行政文化的“心治”。行政文化能渗透人心，影响人的道德和人生价值观念，起到法治手段难以起的作用。

　　B、高效行政的条件。行政效率的有无与高低，关键在于人的思想、精神和作风等主观因素。行政人员的高效行政思想，从实际出发、实事求是的工作作风，这些既是已住优秀行政文化的积极成果，又是现实行政文化对高效行政的有力保障。

　　C、民主行政的前提。民主行政直接受行政文化的影响，其中除民主观念的影响外，还受道德意识、政治观念和法律思想的制约。行政人员为达到其行政目标，须依靠一定的民主手段和方式，为此，极需要以文化传播的方式宣传、灌输民主行政的观念。从这个意义看，行政文化建设是实现民主行政不可或缺的前提条件。

　　三、伦理

　　伦理是一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系，并表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。伦理的根本问题是个人利益与社会整体利益的关系问题。

　　公共管理伦理是以“责、权、利”为统一的基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的公共管理行为准则和规范系统，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。

　　四、公共管理伦理与个人伦理的不同：

　　1、主体不同。一为公共管理系统和公共管理者，一为个人;公共管理系统虽是人建立的，公共管理者也是人，但本身却是非人格化的，它代表的不是个人的意志动机。公共管理伦理的动机糅合了多种人的动机，是“多种合力”的产物，它代表的是社会的利益和政府的利益。

　　2、影响不同。个人伦理是一个人与其他人、与社会发生关系，实际受其行为影响的只是少数人;而公共管理伦理与所有人、或社会的所有成员发生关系，它是一举一动对整个社会所有人都关系甚大。

　　3、约束方式、依靠力量不同。个人伦理主要是通过良知和舆论起作用;而公共管理伦理除了舆论和内心信念起作用外，制度的约束作用也是必不可少的。

　　4、评价标准不同。公共管理伦理与个人伦理处在不同的领域，对公共管理伦理的评价，主要是看这一公共管理各级组织系统实际功能和作用，看它实际指向什么基本价值，遵循什么正义原则，实际上在禁止什么，提倡什么，保护什么。

　　库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》中将人们进行伦理思考的方式界分为四个区别明显的层次：情感表达、道德规则、伦理分析、后伦理层次