2014年MPA联考公共管理基础笔记第二章

　　六、我国政府组织结构

　　1、纵向结构(层次结构)

　　①宏观上：各级行政组织间的层级关系--二、三、四级。

　　②微观上：行政组织内部的工作层次关系--国务院各部委下设的司局级、处级等。

　　2、横向结构(分部结构)

　　这些部门一般可分决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。

　　主要按职能分，此外，还有按地区分、按服务对象分、按行业和产品类型分。

　　3、我们政府组织结构主要分为纵向和横向结构。行政组织的纵向结构与横向结构并不是相互脱离的，二者相互交织形成行政组织的结构网。在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。

　　七、行政体制的基本类型

　　(一)首长制与委员制

　　划分标准：行政组织中最高决策权所属人数。

　　首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。美国的总统制是典型的首长制。

　　优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。

　　缺点：由于行政决策大树由首长一人独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。而且，首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，也不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。

　　委员制又称合议制，是指行政组织的法宝最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。

　　优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。

　　缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。

　　(二)层级制与职能制

　　划分标准：行政组织构成单位的功能和性质。

　　层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。

　　优点：组织系统业务相通，便于沟通领导;权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。

　　缺点：上级任务繁杂，往往顾此失彼;缺乏专业分工，工作弹性小;各层级行政首长权力集中，要求下级对上级绝对服从，容易造成独断专行。

　　职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能 而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。

　　优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。

　　缺点：分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。

　　(三)集权制与分权制

　　划分标准：行政权力的使用特点。

　　集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。

　　优点：政令统一，可以行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。

　　缺点：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。

　　分权制是指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。在联邦制国家中，分权制的行政组织体制最为普遍。

　　优点：各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化;各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性;还可防止上级组织和个人的独断专行。

　　缺点：权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制;下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。

　　(四)完整制与分离制

　　划分标准：行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制。

　　完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。

　　优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。

　　缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。

　　分离制又称独立制或多元统属制。是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。

　　优点：行政机关独立性大在，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。

　　缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率

　　八、公共组织环境

　　公共组织环境是公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。

　　九、公共组织的生态环境

　　公共组织的生态环境包括三个方面：

　　1、微观环境。是指组织系统本身，包括组织的目标、结构、人员、权力系统、规章、政策等因素。

　　2、宏观环境。是组织运行的外部环境。

　　3、中介环境。由于公共组织并非在任何情况下都是直接与外部环境因素发生关系。因此，那些方便组织与环境联系的环节因素就构成中介环境。

　　20世纪40年代左右--对公共组织进行生态学考察--约翰·高斯--行政生态学--公共组织如同人在生物圈中处于食物链的一个环节，既受生态环境影响，同时又影响生态环境，公共组织是一个有机体。

　　美国夏威夷大学东西文化研究中心--里格斯--首次区分了三种主要行政生态模型：农业社会(融合)型、过渡社会(棱柱)型、工业社会(衍射)型。

　　十、组织环境的基本构成要素

　　(一)政治环境

　　政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以规范和引导。

　　基本要素：政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策等。

　　对公共组织的影响：

　　①政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用;

　　②政治权力划分赋予公共组织或多或少的影响力和约束性，并勾勒出不同组织间的政治关系;

　　③国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围;

　　④政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力，在组织生态圈中属于强者;

　　⑤政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策;

　　⑥公共政策是组织政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具。

　　(二)经济环境

　　经济环境对公共组织动机和行为有着重要决定作用。不同的经济利益是各种公共组织动机和行为的基础性动力。

　　基本要素：经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等。

　　对公共组织的影响：

　　①经济体制决定公共组织的行为方式;

　　②经济利益决定公共组织的目标;

　　③经济实力为公共组织提供权力来源安通学校;

　　④产业结构影响公共组织的发展。

　　(三)文化环境

　　文化是公共组织行为方式的凝固化表现，对公共组织的影响相对政治、经济环境而言较为迟缓，但作用时间更长，组织变革必须在文化延续过程中进行。

　　基本要素：认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统等。

　　对公共组织的影响：

　　①认知水平决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式;

　　②价值左右公共组织对待社会事务的态度;

　　③意识形态使公共组织的政治、经济利益目标更加鲜明;

　　④行为规范决定公共组织如何与其它组织以合法合理的方式进行沟通交流;

　　⑤道德传统使公共组织能够不依靠国家强制力而自愿扮演特定社会角色，发挥角色功能。

　　(四)技术环境

　　技术本身是组织因素之一，制约着组织管理和活动方式方法。

　　基本要素：经验技术、实体技术与知识技术。在当代主要的技术环境中，信息技术环境占主导地位。

　　对公共组织的影响：

　　①信息技术的应用使组织结构模式出现“去中心”的趋势。“去中心化”组织是指那些结构松散、内部部门彼此之间直接控制程度非常小的组织;“去中心化”的结果是大规模的集权化层级结构让位于扁平化网络。

　　②计算机物出现使公共组织管理方式发生了变化，虚拟组织产生，组织管理者“远程管理”，其工作主要是协调而不是直接下指令，甚至直到目标实现。

　　③信息技术以及其他新技术的运用，改变了组织运作的物质依靠条件，组织过程得到缩短，组织效率大幅提升，适应性不断增强。

　　④技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门，创新、追求卓越成为组织管理者的职责，组织管理者具备越来越多的企业家精神。

　　(五)舆论环境

　　舆论环境渗透于上述各种环境因素之中，并形成了相对独立的舆论环境。舆论有时在很大程度上左右着公共组织的目标和行为，公共组织需要来自于公众--特别是关注事态的公众的支持。