2014年MPA联考公共管理基础笔记第二章

　　第二章 公共组织

　　一、组织

　　组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征，组织目标是对组织进行系统研究的逻辑起点。

　　▲1873年--英·斯宾塞--将“组织”一词引入社会科学领域。

　　▲现代组织理论奠基人之一--巴纳德--“一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统”

　　▲美·卡斯特、罗森茨韦克--组织①有目标的②心理系统③技术系统④有结构的活力整体--特定关系模式中一起工作的人群

　　▲西蒙--“一个人类群体当中的信息沟通与相互关系的复杂模式”

　　二、组织的特性

　　1、组织是人们在相互交往事形成的一定行为关系的集合;

　　2、组织有着某种特定的目标;

　　3、组织有一定的结构和行为方式;

　　4、组织有其内在的意识，这种精神意识并非自发形成。而是有意养成的，最终系统化为组织文化;

　　5、组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。

　　三、公共组织

　　公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。而狭义的公共组织指的就是国家机关组织。公共组织包括12个构成要素，即人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。

　　公共组织的特殊性：在于其“公共性”

　　公共组织与其它组织区别的标志：组织目标和组织基本功能

　　公共组织的目标：实施对公共事务的管理和协调公共利益关系。

　　公共组织的职能范围：组织目标的具体化。

　　技术：科学技术和政治技术(领导艺术)

　　四、公共组织的类型

　　(一)按财务--会计标准分类：

　　1、政府机构 2、教育组织 3、健康和福利组织

　　4、宗教组织 5、慈善组织 6、基金会

　　(二)按公共权力标准分类

　　1、强制型公共组织。

　　主要指政府部门。主要特点：根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。它对某一事务做出裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将受到惩罚。

　　2、半强制型公共组织。

　　在市场经济条件下，政府管理是“有限管理”，即在市场失灵的一定范围内实施管理。但是市场功能的内在缺陷又需要这样一些公共组织的存在：这些公共组织实施管理更多地依靠市场手段而不是行政手段，他们的管理行为对当事人有一强制性，要求当事人遵守。但这类公共组织的强制性在一定程度上是可对抗的，当事人也可拒绝裁决。如仲裁委员会、消费者权益保障委员会、各种行业协会等。

　　3、非强制型公共组织。

　　这类公共组织的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非营利的组织。非强制型的公共组织主要是各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构等。

　　(三)按权威与等级结构标准分类

　　1、古典模型

　　1937年--美·古利克、厄威克--《行政管理科学论文集》--八项标准

　　①使人员适应组织结构②承认一个高层经理为权威的来源③坚持统一指挥④使用专业人员和一般人工作人员⑤按照目的、方法和领域进行部门划分⑥授权并使用例外原则⑦要使职责与职权相称⑧考虑适当的控制幅度。

　　古典模型的特点来源安通学校：

　　①组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域

　　②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位

　　③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动

　　④任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属，即存在“控制范围”

　　⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构

　　⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分

　　2、官僚模型(最适合复杂组织的形式，由马克斯·韦伯创立)

　　基础：理性-合法权威，即根据在组织内所处地位而产生的职权，行政人员的职权依理性建立的标准、法律和规章制度来在一定历史条件下，也就是说，组织不是靠服从个体而是靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。

　　官僚模型的特点：

　　①基于职能专业化的劳动分工

　　②有明确的职权等级制

　　③有与任职者和职责相关的规章制度

　　④有处理工作的程序系统

　　⑤人与人之间关系的非人格化

　　⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础

　　3、第三部门行政模型

　　是对古典模型和官僚模型提出的挑战，它更讲求运用系统方法和权变方法。

　　①公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，古典模型和官僚模型所要求的职权和责任授予单一行政人员的原则受到挑战。

　　②在很多方面政府成为“代理人政府”，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力。

　　③政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公众利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同。

　　④行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。

　　五、公共组织结构

　　(一)结构内容：

　　管理层次 指公共组织内部纵向划分的等级

　　管理幅度 指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。

　　▲英·汉密尔顿主张有效的管理幅度：3~6个

　　▲格丘纳斯--当管理者的直接下履带 数量以数学级数增加时，该管理 者与其直接下属间的相互影响、这些直接下属相互之间影响的数量就会以几何数量增加。

　　▲美国管理学者：组织中的管理可以划分为两类，即行政性管理和基层管理，行政性管理是中高层管理，其幅度以3~9个为宜，而业务性管理是基层管理，其幅度可以达到30个。

　　▲从管理层次与管理幅度的角度阐述尖开结构与扁形结构的区别与联系。

　　管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小;管理层次越少，管理幅度越大。

　　1、管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的“金钻塔”，因此这种形态的组织结构被称为“尖型结构”，结构中管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。其优点是权力集中，分工明确，便于统一行动，但因其层次多，信息传递途径长，容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。此外，上级对下级的严格控制，在一定程度上反而阻碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。

　　2、管理层次少、管理幅度大的组织结构，其形态扁平，称之为“扁平结构”。扁形结构管理层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。不过，由于上级对下级的控制不强，扁形结构组织相对比较松散，集体行动难度较大

　　在组织结构设计上，人们总是力图把尖形结构与扁形结构的长处结合起来，尽量克服两者的缺点，以求设计出令人满意的结构。

　　(二)结构形式：科层组织是主导形式。古典、官僚模型都是科层组织。

　　1、直线结构：单一垂直领导。

　　2、职能结构：相关部门在水平方向依职能不同进行分工。容易出现政出多门的情况

　　3、直线--职能结构：在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。我国政府部门采用的结构。优点：加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门，有助于决策科学化、民主化;缺点：垂直领导有可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。