2014年MPA联考公共管理基础笔记第三章

　　六、行政决策的程序

　　行政决策程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。其基本程序可概括为如下五个阶段：①问题界定②目标确立③方案设计④后果预测⑤方案抉择。

　　(一)问题界定

　　1、行政决策问题是被行政主体所认知并有必要采取行动加以解决的公共问题。

　　2、主要环节：①症结分析 ②原因分析 ③确切表述

　　①症结分析。在问题筛选的基础上对问题产生的时间、地点和条件，问题的性质、类型、范围、程度、影响和问题的内部层次、结构等进行多维剖析，以建立对问题本身的全面认识，估量其在行政活动中的联系和影响。

　　②原因分析。依据已有的经验和知识，运用科学的方法和手段如实对问题产生的主观原因和客观原因、主要原因和次要原因、直接原因和间接原因、近因和远因等进行估量、核查和证实。主要方法是纵向分析和横向分析;纵向分析是从问题的表层人手，由表及里，由浅入深，层层剖析出根本原因;横向分析是对同一层次的各种原因和相互关系进行分析、比较、综合，找出最主要的原因，并加以核实。

　　③确切表述。对问题症结的“现实”写“理想”及二者的“差距”作准确的定性定量概括，对差距、原因做出准确判断。

　　3、主要方法：①类别分析法 ②类比分析法 ③假设分析法 ④层次分析法。

　　①类别分析法是澄清、界定和区分问题情景而对问题进行分类的一种方法。其具体操作要经过逻辑区分和逻辑归类这两个过程。前者是将问题划分为子类的过程，后者是将子类归为整体的过程。

　　②类比分析法是建立若干类比的标准和模型，对已经出现的问题的成因、特征与类别等因素进行比较，以发现此问题与他问题的相似性、相关性、差异性，井以类比的结果作为基础，对问题的性质和类型进行确认。

　　③假设分析是通过对决策问题相关因素尤其是相互冲突的因素的设定，然后进行创造性的综合，以期对问题有一个比较全面的认识。其具体操作包括设定问题的利害关系人，提出相应的依据，对每一假设都进行比较评估，最后在综合的基础上提出一个可接受的假设和方案。

　　④层次分析主要用于帮助认定问题的三种原因。可能的原因是可能促使问题出现的原因;合理的原因是以科学研究或直接经验为基础而获得并可以信赖的原因;可行原因是可以用行动加以解决的原因。

　　(二)目标确立

　　1、行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。

　　2、特征：①层次性 ②多样性 ③从属性

　　①层次性。决策目标是由总目标、子目标、二级子目标等从总到分，从上到下地组成的一个多层次的目标体系。总目标、分目标之间既相互联系，又相互制约，构成了一个层层节制的目标系统。

　　②多样性。行政决策内容的广泛性和复杂性决定了决策目标的多样性。从内容上看，有政治目标、经济目标、社会目标等各领域的目标;从范围和数量看，有宏观目标、中观目标和微观目标、单目标和多目标;从期限上看，有长期目标、中期目标、近期目标;从程度上看，又有主要目标和次要目标等。

　　③从属性。多层次、多样化的目标并不是相互并列的，局部的、低层的、近期的目标要从属于整体的、高层次的、长期的决策目标。各种具体目标要从属于总目标，受总目标制约，并根据总目标进行调整、修订。

　　3、基本原则：

　　①针对性。②可行性。③系统性。④规范性。⑤具体性。

　　4、主要环节：

　　①依据确定。目标确立首先要有明确具体的依据，主要包括三个方面的内容：既定社会的政治、法律和道德行为准则和规范;前一阶段已经界定出的问题;当前和将来的主客观条件。

　　②体系建立。采用目标分解法，在空间上从上到下，由大到小，由宏观到微观地把总目标分解为分目标和具体目标，一直到个人的岗位目标;在时间上把长期目标分解为中期目标和近期目标，在此基础上，经过初步可行性论证之后，形成一个多层次、多序列的决策目标体系。

　　5、主要方法：

　　①综合指标法。把有明显客观联系的不同目标换算为一个具有科学含义的综合指标，然后按综合指标的高低来评价各目标的优劣。

　　②主要目标列举法。根据各目标的重要性，分清主次，仅仅让一个决策目标(最重要或最主要的目标)作为优化目标，而将其他目标降为约束条件。

　　③目标排序法。在把决策的全部目标按其重要性、大小排列成序的基础上，先根据最重要的目标从全部备选方案中选出一部分方案;然后按第二位的目标从所选出的这部分方案中再作选择;如此按目标的重要性位次一步一步地选择，直到选择一个最合适的目标方案。

　　④综合评分法。又称为多属性效用理论。先分别按每个目标给各备选方案评定一定的优劣分数，分数高低反映了决策目标对决策者的效用(有效度或满意度)，然后按一定的算法规则给各方案一个综合分数，最后按综合分数的高低来选择目标或方案。

　　⑤逐步淘汰法。在选择目标方案时，先制定一个标准，以作为淘汰的依据，依据标准对目标方案进行衡量，不合乎标准者，均应淘汰。经过一轮淘汰之后，可制定标准再作淘汰，这样逐步淘汰，直到最后的方案。

　　(三)方案设计

　　1、决策方案指一个或一组解决问题、实现目标的行动准则，它具体规定实现决策目标的步骤、途径和方法。

　　方案设计就是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计或者规划诸种实现决策目标的备选方案的行为或过程。方案设计是行政决策的中心环节，也是决策咨询系统参与得最多的一个环节。

　　2、主要步骤。①轮廓设想 ②细部设计

　　①轮廓设想。从不同角度、多种途径出发，尽量大胆提出多种多样的方案设想。其主要内容有二：

　　一是为实现既定的决策目标，大致可提出多少个决策方案。

　　二是将各种方案的轮廓，如行动原则、指导方针、发展阶段等大致勾画出来。轮廓设想阶段的主要要求是方案要尽可能多样化并具备整体上的完备性;各个方案之间要相互排斥。轮廓设想阶段也是创造性思维最多的一个阶段，要求设计者要敢于打破陈规，独辟蹊径，用新的思维方式和技术来实现方案的创新。

　　②细部设计。对轮廓设想阶段所产生的备选方案进行初步筛选，淘汰那些明显不可行的设想，留下一些较为可行的方案，并对其进行精心的细节设计。淘汰阶段的主要工作是在重新进行决策目标分析的基础上，通过对可行性方案与目标的比较来去掉那些偏离决策目标的方案。细节设计则要对每个可行性方案进行方案扩大，将决策方案根据决策对象的性质分解为一些较为具体的规定。

　　3、基本方法。

　　①头脑风暴法。又叫自由思考法，通过小型会议的形式，鼓励与会人员进行创造性思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反应和思维共振，形成新的设想。

　　②对演法。在不同方案的制定小组间展开辩论，互攻其短，以充分揭露矛盾;或者拿出一个方案进行预演，人为设置对立面，去评议、挑剔、反驳。由此，可使各种方案逐步趋于完善。

　　③综摄法。又称比喻法或集思广益法，它力求收集那些表面看来带有情感或不合理的想法，并把它们同决策中的理性因素结合起来，或者用熟悉的方法来处理陌生的问题，或者用陌生的方法来处理熟悉的问题，通过“变陌生为熟悉”来取得突破性进展。

　　(四)后果预测

　　1、后果预测是为了对方案进行评估和完善而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能的客观条件下预期效果的预测。后果预测在行政决策中的地位由行政决策本身面向未来的特征所决定，是方案评估和选优的前提。

　　2、基本步骤：

　　①收集资料。对预测对象的相关资料进行全面系统的搜集、整理和去伪存真，为准确的预测提供真实可靠的依据。

　　②确定方法。根据预测对象的性质、指标和收集到的资料，选取相应的方法和模型。有时为了提高预测的精确性，还需选取几种不同的方法进行相互验证。

　　③计算和分析。根据掌握的资料和确定的方法对预测对象进行具体预测，对关键变量进行综合和汇总。

　　④评审结果。将预测的结果输入决策系统，对预测结果进行分析和检验，评审和确认预测活动的精确度。

　　3、主要方法：

　　①德尔斐法。采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的专家提出问题，而后将其意见整理和综合并匿名反馈给有关专家，再次征求意见，再综合、反馈。经过多次反复循环之后得到一个可靠一致的意见。

　　②会议法。通过让预测专家集中开会，面对面交换意见，从而达到相互启发和集思广益，形成创造性结论，以在较短时间内取得预测结果。

　　③时间序列法。假定预测对象的变化与时间有关，并根据其变化特征以惯性原理来推测其未来状态。

　　④回归分析法。根据预测对象及其相关因素的统计资料来近似地确定变量间的函数关系，并根据这个函数模型来预测其未来状态。

　　⑤趋势外推法。根据预测对象的历史和现象资料，寻找其变化发展规律，从而推测出事物的未来状况。

　　(五)方案抉择

　　1、方案抉择指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导依据其权力、经验和科学知识在对各种备选方案进行比较权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。方案一经抉择和批准，即成为行政人员和行政对象的行动准则。

　　2、主要环节：

　　①确定标准。确定一套对方案进行优选的价值准则，一般包括：符合国家和社会的总体战略;能最大限度地实现决策目标;消耗的资源尽可能少;实现目标的风险尽可能低;实施方案所产生的副作用尽可能小。由于决策对象和内容本身的复杂多变，一项具体的决策方案往往很难同时满足上述标准，实践中经常采用的方式是提出满意标准，遵循有限理性的原则，选择一种相对较优的方案。

　　②可行性分析。对决策方案在现实之中实施的可行性做出分析和估量。一般包括：政治可行性，可以动员来支持方案的政治资源及方案对政治价值的影响;经济可行性，为执行方案的人力、物力、财力和信息资源的获取和支持程度;法律可行性，方案是否符合一国的宪法和法律;行政可行性，政府行政部门执行决策的能力大小和效率高低;技术可行性，方案在现有技术水平下能实现目标的程度。

　　③合法化。方案确定之后，提交给有权的立法或行政机关审批，通过一定的规则和程序使之合法化，然后以法律、法令或政策的形式输出，付诸实施。

　　3、主要方法。

　　①经验判断。在科学总结以往决策经验教训的基础上，直接对各种方案的优劣做出判断，主要适用于某些程序化决策方案的选择。

　　②决策树技术。把各种决策方案及与方案有关的概率、收益值等画成树状图，分别计算其期望收益值，并由此做出选择。

　　适用于风险型决策。就是把决策过程用树状图来表示。树状图一般由决策点(常用方块来表示)、方案分枝(常用线段来表示)、自然状态点(常用圆圈来表示)、概率分枝(常用线段来表示)和结果点(常用三角来表示)几个关键部分构成。树状图表现了两种不同的决策环节，一种是主观抉择环节，即决策者主观意志起作用的环节;另一种是客观抉择环节，即客观环境的随机性起作用的环节。

　　③试验法。把一个或几个决策方案放到个别或选择好的地方进行初步试点，并对实施过程中的各种情况和产生的结果加以分析、评估，从中做出选择或综合各方案的优点形成决策。

　　④模拟法。通过把所要决策的问题构成模型，进行试验、观察、测定和分析各方面效果，最后根据试验结果确定方案。

　　七、公共决策中的群体决策

　　(一)群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种形式。

　　领导群体决策指一个领导集体共同进行决策，也就是通常说的最高管理层的决策集团在一起拍板。群体参与决策则是指较低层次的群体成员参与较高层次决策的情况，集中表现在群体成员参与领导决策的过程，并对决策的形式、内容和执行施加影响。

　　(二)群体决策的特征：

　　1、有利方面：

　　①群体有能够集思广益，群策群力，可以为解决问题提供较多的处理意见和可供选择的决策方案。

　　②群体成员在决策过程中，伴随着满意度的增加会表现出对决策的支持，从而使之易于执行来源安通学校。

　　③群体决策是组织中很重要的沟通形式，通过群体决策可以加强组织中不同水平的沟通，促进人际关系的发展，增强组织的凝聚力。

　　2、不利方面：

　　①群体决策的工作程序较慢，需要比领导个人决策更长的时间。

　　②在群体沟通遇到障碍时，个人意见往往会受到某种因素的压制。

　　③决策群体易出现极化现象。

　　④会造成不必要的内耗和人力的浪费，从而导致人为的决策障碍。

　　⑤有时是表面上的群体决策，其结果可能会伤害参与决策的其他成员的感情。

　　⑥决策失误的责任由集体承担，从而掩盖了个人的过失，造成了逃避责任现象的经常发生。

　　⑦当组织不具备群体决策的条件时，一旦采取群体决策形式，往往会带来非常不利的结果。

　　⑧在多数情况下，激励只是群体决策的附加价值，并不是群体决策的目标所在。把群体决策作为激励的一种手段的做法并不明智。

　　⑨在决策目标和问题情境不清楚时，采取群体决策往往会把本来就不确定的事情变得更加复杂。

　　(三)参与决策的特征

　　通过参与的形式做出的公共决策被群体认同和接受的程度较高，易于贯彻执行，决策的满意度也较高，有利于提高公共决策的有效性和促进公共决策的合法性。

　　(四)群体决策的抉择规则

　　1、一票否决。即全体一致原则，指决策群体所有成员意见完全一致才可最终选定某个备选方案，有任何人持不同意见，方案都不能通过。

　　两点特征：

　　①决策者平等分享决策权

　　②决策者中没有人因最终的方案选择而利益受损，即决策者都能由此获得一定的收益。

　　2、多数规则的变异形式。

　　①孔多塞标准。孔多塞标准是另外一种多数决定的方法，常被称为“两两对比法”或“成对表决法”。它是由法国数学家孔多塞首先提出的，指对所有备选方案都进行成对的比较，先表决两个方案，获得群体成员过半数赞成票的方案再同余下的方案进行成对比较，依次表决直至得出最终结果。

　　②博尔达计数。即首先给每个备选方案按照偏好次序依次排列打分，然后计算各个方案的部分，分数最高者胜出。这种多数决定的方法被称为“偏好次序表决法”，即先由各成员对备选方案标明其偏好，然后由群体运用加权计算法排出各方案的优劣顺序，并作出最后的选择。表示群体成员偏好的形式有两种：偏好程度和偏好顺序。

　　③赞成投票制。是由布拉姆斯和菲什伯恩于1982年提出的一种表决方法，这种方法也被称为“同意表决法”，即先由群体成员对所有他认为可以接受的方案投赞成票，得票最多的备主案即可中选。

　　④淘汰投票制。是在抉择实践中逐渐总结出来的一种行之有效的表决方法，这种方法也被称为“否定表决法”，即先由群体成员对所有他认为可以舍弃的方案投反对票，得票最多的备选方案即被淘汰，否定表决依次进行，直到剩下最后一个备选方案。

　　⑤正负表决法。可以对某一备选方案或者投赞成票或者投反对票，但两者只可择其一，每一个备选方案的正负之和就是净余票，净余正票最多者获得通过。

　　3、等级决定规则。

　　等级决定规则也可采用多种形式，最常见的办法是先由群体成员对备选方案进行讨论，大家充分交换信息，然后在此基础上由群体的一个成员(通常是群体的领导者)负责最后拍板。