2014年在职公共管理硕士行政学辅导：绪论(3)

　　第二节 行政学的兴起与发展

　　一、行政学在西方的兴起

　　1.行政学在西方兴起的历史原因

　　行政学诞生于美国，是资本主义社会政治、经济和社会发展到更高阶段的产物。资本主义政治、经济和社会发展的需要为行政学作为一门新兴学科的产生提供了必要的条件。威尔逊、古德诺、怀特则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的几个著名代表人物。行政学在西方兴起的历史原因可归结为以下几个方面：

　　(1)“行政国家”的出现。它以在法制基础上行政机关规模的扩大、行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标志。随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡和工业经济、科学技术的发展，政府的行政管理职能日益扩大，管理手段日益复杂。政府行政费用、财政支出、税收负担的日益增长和贸易、工业方面的国际竞争日益加剧的状况，不断对政府的效率提出了更高的要求。

　　(2)“文官制度”改革运动的发展。19世纪末，美国国内的文官改革运动直接推动了行政学的研究。这场运动的主要目的是废除政党分赃制，建立“中立的”文官制度和功绩制。

　　(3)多种学科的形成和发展。政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的产生和发展为行政学从政治学中分离出来创造了理论条件。

　　(4)专业教育和职业教育的发展。在行政改革和公共服务方面的教育之间存在着一种相互促进的关系。19世纪末，美国一些成功地进行行政改革的城市需要培训各类人员到政府中任职，因而刺激了行政管理职业教育和最初的大学行政管理教育项目的发展，使行政学成为在职业学校和高等学校课堂中讲授的专门学科。

　　2.西方行政学发展的三个阶段

　　一般认为，西方行政学产生于美国，以1887年威尔逊发表《行政管理学之研究》为标志。此后一百多年来，行政学获得了突飞猛进的发展。如今，行政学已经成为大学的重要专业和有关学科的必修课程，研究机构遍及全球。这一历史过程大致可以划分为三个阶段：

　　(1)形成时期，又称科学管理时期。这个时期大致在19世纪末到20世纪30年代。这一时期理论的主要特征是运用工商企业科学管理理论研究公共行政管理学，主要探究了行政权力的配置、组织机构的健全、工作方法标准化、管理程序的制度化等问题。它侧重研究人的活动对象，以及人与活动对象的关系。它采用标准化的机械管理模式，要求物力和人力有效地结合达到最佳目标。如1887年威尔逊发表的《行政管理学之研究》、1900年古德诺出版的《政治与行政》、 1912年泰罗的《科学管理原理》、1926年怀特的《行政管理学导论》和魏劳毕的《公共行政原理》。这个时期的理论为提高管理绩效、促进社会生产力的发展起了极为重要的作用。但是，这种注重“人与机”关系的理论，其根本缺陷是忽视人的因素，把人视为机器的附属物。他们以“物”为中心的管理思想，不可能用科学方法来研究人在组织中的行为和动力，无法充分调动人的积极性。

　　(2)成长时期，又称行为科学时期。这个时期大致在20世纪30年代到 60年代。这一时期理论的主要特征是把行为科学运用于公共行政管理学的研究。把研究的重点放到人的本身、人的行为、人的作用、组织的作用以及人与组织、环境的关系等方面，主要运用心理学、社会学等研究的科学成果来研究管理的问题，如以梅奥为首的三位哈佛大学教授主持的著名的“霍桑实验”、以巴纳德为代表的动态平衡理论、以西蒙为代表的决策理论、以麦格雷戈为代表的X—Y理论、以马斯洛为代表的人的需要层次理论等。这个时期的研究由于重视人的多种要素、人的价值、领导的行为等在管理中的作用，进而推动了公共行政的发展。但是，这种人际关系组织理论过分强调了感情的社会的因素，忽视了理性、行政组织、法制规范以及外在环境的作用，因而在管理实践中显示出偏颇和不足。

　　(3)发展时期，又称现代科学管理理论时期或新公共行政管理时期。这个时期大致从 20世纪60年代开始至今。这一时期理论的主要特征是：大量的新流派、新理论和新方法，围绕政府管理问题的解决而交叉融合，为政府管理研究的突破奠定了坚实的基础。这一时期，西方社会科学在经历了长期的分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进，跨学科、交叉综合研究成为社会科学研究的主要趋势。一方面，一批经济学学者用经济学的方法来研究传统的政治学和行政管理学的课题，形成一系列颇有影响的新公共行政理论。《布莱克维尔政治学百科全书》中的“公共行政管理学”词条这样写道：“以经济学为基础的研究方法对公共行政管理学的传统主流理论构成了严峻的挑战，因为它拥有一种通用的分析语言，广泛地采用了以消费者为导向的方法来研究公共服务。如果说公共行政管理学的传统主流研究方法对20世纪早期行政管理学发展做出了贡献，并占据了相当重要的学术地位的话，那么，现在或许可以说这一位置已被以经济学为基础的研究方法所取代。”其中最有影响和最有成就的流派，是以布坎南为代表的公共选择学派，把“经济人”假设引入了政府行为理论，对政府行为的分析有独特的价值，为我们认识政府及其行为提供了新视角。这一理论在西方受到高度重视，其创始人布坎南1986年获得诺贝尔奖。此外，是以科斯为代表的新制度经济学派，其主要代表人物包括科斯、诺斯、威廉姆逊与德姆塞茨等。主要理论贡献有交易成本理论、代理理论、制度创新理论等。另一方面，传统行政管理学者把第二次世界大战以后出现的系统工程学、运筹学等新兴学科的理论引入公共行政研究，强调公共行政活动与外界环境、外在系统之间的关系，强调公共行政系统内部各部分之间的关系，强调根据环境的变化选择适当的管理方式等。如美国社会学家帕森思提出的每个组织系统分为决策、管理和技术三个层次，美国哈佛大学的高斯等强调行政环境的重要性，等等。